浅析我国油气试采制度(2)
3 试采制度存在的问题
3.1油气试采批准时间短,无法有效促进油气探采有序衔接
矿种不同、油气藏类型不同的情况下,申请人一般经过1~5年不等的试采期获得油气探明储量后办理探明储量备案文件,同时进行储量登记,储量备案登记完成后才能够制定油气开发利用方案,在开发利用方案基础上编制《矿山地质环境保护与土地复垦方案》和《环境影响评价报告》,目前这几项要件为串联办理,而这些要件从编制到办理完成往往需要2~3年时间,在此期间,基于油气公司的经济效益、资源利用率、生产安全等原因,油气田的生产无法停止,1年的试采期不能满足探转采需要的时间,企业进退两难,政府监管压力大。
3.2通过办理油气试采手续完成转采的比例低
试采是油气勘探开发过程中必不可少的环节。2001~2018年初,全国共批准油气(含煤层气、页岩气)探矿权试采申请仅579项,60%都是在2017年和2018年办理的。目前,仍处于有效期内的试采批准书有231项,已失效的试采申请348项。石油天然气试采申请办理主要集中在川渝地区、内蒙古及新疆,页岩气试采申请办理主要集中在川渝地区,煤层气试采申请办理主要集中在山西省。但在试采有效期内完成试采到采矿权过渡的区块平均占比不到10%。
3.3油气试采申请必要性不明确,申请标准不统一
从广义上来说,油气试采工作贯穿油气勘探直至正式进行规模建产,包括矿业权人获得探明储量之前所做的试采工作,也包括在获得探明储量后继续为确认油气开发是否具有经济性的所做的试采工作。我国每年通过试采打井在2万口左右,虽然国务院第240号令《矿产资源勘查区块登记管理办法》明确规定需要试采的,应当向登记管理机关提交试采申请,但实际每年批准的试采井数在300口左右,油气探矿权人办理试采申请的标准已经转变为基于省厅督查或办理用地手续的需要,而不是发生试采行为即办理试采申请相关手续。
3.4对油气试采批准书赋予的权力要求不明确
综上所述,试采是处于探矿权与采矿权之间过渡阶段的一种制度,符合条件准许试采的,由主管部门给油气探矿权人颁发油气试采批准书,由于试采只是矿业权人在探矿权采矿权过渡阶段的工作必经流程,行政权力上未对试采批准书附带其他权力。所以,各个省自然资源主管部门对试采的解读也不一样,有也提出了一些疑问,比如凭试采批准书是否可以办理用地,试采是否等同于开采了,试采期间油气产量是否可以销售等。
《山西省人民政府办公厅关于完善煤层气试采审批管理工作的通知》(晋政办发〔2016〕140号)可以说是山西省原国土资源厅对煤层气试采的特殊规定,是基于现实情况对煤层气试采适度规定的完善和进步,短期内给省内煤层气勘探开发工作提供很大帮助,但实际上仍未从根本上区分试采与开采的不同,或者说此制度是为适用煤层气排采需求而设置的,无法扩展至所有油气矿种。
3.5油气试采制度不能有效解释探矿权阶段的开采
按照油气资源勘探开发的流程,从打第一口探井至试油和试采的过程中,不能够避免有油气产量的存在,特别是对于高压气藏和非常规油气资源等,试采周期长至3~5年,且具有“不能停”的特点,因此,整个试采过程实际上就是试生产。因此,目前的油气试采制度不能够解决油气资源在勘探阶段的开采行为。
4 “两证”管理制度下的试采制度改革建议
1) 取消油气试采制度,以发放短期开采许可证的方式解决勘查开采衔接问题。油气试采制度是在我国油气勘查开发主体不同、登记管理主体不同的情况下产生的,试采期间1年也只适用于当年采矿权办理程序简单的情况,同时,试采制度无法解决油气勘查过程中的部分开采行为的合法性问题。目前我国油气勘查开采工作均由同一主体完成,管理勘查开采工作的登记管理机关也为同一主体,油气勘探开发的主要矛盾已由主体矛盾转变为探采衔接不畅的矛盾。因此,建议取消油气试采制度,在油气勘查与开采中间设置3~5年的缓冲期,发放短期开采许可证。
2) 制定相应的配套措施前提下,严格监督短期开采证到期后正式转采手续办理。实行并联审批,建立与用地、用海等问题能够有效衔接的配套制度,明确短期开采许可证可办理的用地期限、用地类型、用地规模及与后期正式转为采矿权的衔接制度,同时,严格监督短期开采证到期后正式转采手续办理,到期不办理正式转采的要退出短期开采区块。
文章来源:《油气储运》 网址: http://www.yqcyzz.cn/qikandaodu/2021/0610/453.html
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